La Sección de Derecho Administrativo del Ilustre Colegio de la Abogacía de Madrid celebró el pasado 26 de mayo la jornada “La colaboración público-privada para el desarrollo de vivienda asequible: modelos jurídicos”, un encuentro dedicado al análisis de las fórmulas jurídicas, económicas y financieras que pueden contribuir a ampliar la oferta de vivienda a precios accesibles.
La sesión, celebrada en la Sala Consejo del ICAM, fue moderada por Alberto Dorrego de Carlos, presidente de la Sección de Derecho Administrativo, y contó con la participación de Paloma Martín Martín, senadora y exconsejera de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura de la Comunidad de Madrid; Carlos Lora González, socio responsable del área de Derecho Público y Regulatorio de Iter Law & Partners; Eduard Saurina Maspoch, director de Servicios Generales del Área Metropolitana de Barcelona (AMB); y Paula Novo Cubas, abogada del Estado en la Secretaría General del Instituto de Crédito Oficial (ICO).
La vivienda como reto social y generacional
En la apertura de la jornada, Alberto Dorrego, presidente de la Sección de Derecho Administrativo del ICAM, situó el acceso a la vivienda como “una cuestión de la máxima actualidad”, marcada por el incremento de los precios de compra y alquiler y por las crecientes dificultades que afronta una parte importante de la ciudadanía para acceder a una vivienda adecuada.
El presidente de la Sección advirtió de que “tenemos un riesgo de fractura social grande con este tema y un riesgo de fractura mucho más grave: de fractura generacional”. En este contexto, defendió la necesidad de abordar el problema desde una perspectiva global, con la implicación de administraciones públicas, promotores, financiadores y profesionales jurídicos.
Dorrego recordó que la colaboración público-privada puede articularse a través de distintas vías, desde la utilización de suelo público hasta modelos contractuales, concesionales o societarios. Por ello, señaló la importancia de conocer “las distintas posibilidades que hay y las distintas experiencias” desarrolladas en España para identificar fórmulas capaces de aumentar la oferta de vivienda asequible con seguridad jurídica y sostenibilidad económica.
El Plan Vive como modelo escalable de colaboración público-privada
Paloma Martín, senadora y exconsejera de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura de la Comunidad de Madrid, centró su intervención en el Plan Vive de la Comunidad de Madrid, una iniciativa concebida durante su etapa al frente de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura y desarrollada mediante concesiones administrativas sobre suelos públicos para la construcción y gestión de viviendas destinadas al alquiler asequible.
Según explicó, se trata de “un modelo absolutamente pionero en España”, basado en la participación del operador privado en la construcción y explotación de los inmuebles durante un periodo determinado, con rentas inferiores a las de mercado y con la posterior reversión de las viviendas a la Administración. “Es un modelo de colaboración público-privada que es escalable”, afirmó.
Martín señaló que el programa comenzó con 5.000 viviendas y se ha ido ampliando mediante nuevas licitaciones y la incorporación de suelos autonómicos y municipales. Durante su exposición, indicó que el Plan Vive ha permitido licitar 14.000 viviendas, de las que más de 5.000 ya han sido entregadas, favoreciendo asimismo la inversión privada y el impulso de técnicas de construcción industrializada.
La exconsejera también compartió algunas de las enseñanzas derivadas de la ejecución del programa, como la conveniencia de configurar lotes más pequeños para favorecer la concurrencia, equilibrar promociones situadas en municipios con distinta rentabilidad y ajustar los servicios asociados para contener el precio final del alquiler. Aunque afirmó que “la solución al problema de la vivienda vendrá de la vivienda libre”, subrayó que las administraciones deben actuar con responsabilidad e innovación para contribuir al incremento de la oferta.
La vivienda como infraestructura social
Durante su intervención, Carlos Lora, socio responsable del área de Derecho Público y Regulatorio de Iter Law & Partners, analizó la posibilidad de ampliar los modelos actualmente utilizados mediante fórmulas concesionales que permitan movilizar no solo suelo público, sino también suelo privado destinado a vivienda asequible.
El abogado explicó que buena parte de las experiencias desarrolladas hasta ahora en España se han basado en modelos patrimoniales, en los que la Administración aporta el suelo y el operador privado asume la construcción y explotación de las viviendas. Sin embargo, advirtió de que este sistema presenta un límite claro: “Solo se podrán articular modelos de colaboración público-privada sobre modelos patrimoniales mientras haya suelo público disponible”.
Frente a esta limitación, Lora propuso explorar contratos concesionales semejantes a los utilizados para otras infraestructuras sociales, como hospitales o redes de transporte, en los que el operador privado pueda aportar financiación, capacidad de gestión, tecnología constructiva e incluso, en determinados casos, el propio suelo. “¿Por qué no se considera la vivienda como una infraestructura social y, por lo tanto, se sacan a licitación concesiones de obras?”, planteó.
A su juicio, este tipo de instrumentos podría activar bolsas de suelo privado actualmente inactivas y ampliar la capacidad de promoción de vivienda asequible. No obstante, señaló que sería necesario revisar determinadas restricciones regulatorias, especialmente las vinculadas a la rentabilidad admitida y a la duración máxima de las concesiones. “Tenemos que empezar a abrir el libro y trabajar en esos planos para hacerlo”, concluyó.
Una sociedad mixta para ampliar el parque de alquiler asequible
El director de Servicios Generales del Área Metropolitana de Barcelona (AMB), Eduard Saurina, presentó el modelo desarrollado por el Área Metropolitana de Barcelona, entidad que agrupa a 36 municipios y que participa en políticas de vivienda y rehabilitación mediante convenios y fórmulas de cooperación con los ayuntamientos y la Generalitat de Cataluña.
Saurina explicó que, junto a la promoción directa de vivienda y los programas de rehabilitación energética, accesibilidad y mejora del parque residencial, el AMB decidió impulsar una sociedad mixta destinada a la construcción y explotación de vivienda asequible en alquiler. El modelo responde, según indicó, a la concepción recogida en la normativa catalana de vivienda, conforme a la cual “el beneficio es el beneficio social y no tanto el beneficio económico”.
Tras un primer procedimiento que quedó desierto, la iniciativa fue reformulada para adaptarse mejor a las exigencias del mercado y facilitar la participación del capital privado. La sociedad resultante incorpora una estructura de capital público y privado, reglas específicas de gobernanza, mecanismos de permanencia y desinversión y sistemas de seguimiento y control de la calidad de las promociones.
El objetivo de esta sociedad es alcanzar, como mínimo, 4.500 viviendas de alquiler asequible distribuidas entre Barcelona y otros municipios metropolitanos. Según expuso Saurina, actualmente existen alrededor de 2.500 viviendas en producción o desarrollo. “Lo que nosotros queríamos era tener un parque público de vivienda asequible, no ganar”, afirmó, destacando que la colaboración con operadores privados permite incorporar experiencia especializada en promoción, construcción y gestión residencial. “De momento funciona y se da este equilibrio”, concluyó.
Financiación pública para hacer viables los proyectos
La última intervención corrió a cargo de Paula Novo, abogada del Estado en la Secretaría General del Instituto de Crédito Oficial (ICO)., quien abordó el papel del Instituto de Crédito Oficial en la financiación de proyectos de vivienda social y asequible, especialmente en un contexto en el que muchas promociones presentan rentabilidades reducidas y plazos de recuperación prolongados.
Novo subrayó que las decisiones jurídicas y regulatorias influyen directamente en la viabilidad económica de los proyectos. “Cada decisión que se toma en cada una de esas ramas hay que trasladarla directamente al modelo financiero”, afirmó, insistiendo en la necesidad de coordinar el diseño jurídico de las actuaciones con sus condiciones de financiación.
La representante del ICO explicó que la entidad trabaja con líneas de financiación a largo plazo y en condiciones más competitivas que las habituales en la banca comercial para este tipo de promociones. Estas herramientas resultan especialmente relevantes en proyectos de vivienda asequible, donde la limitación de las rentas puede dificultar la captación de inversión suficiente en el mercado privado.
Asimismo, Novo señaló que, en determinados territorios o tipologías de proyecto, la financiación debe complementarse con ayudas públicas que permitan hacer viable la promoción desde su inicio. “Es absolutamente imprescindible un componente subvencional”, afirmó. En esta línea, defendió la función de las entidades públicas de financiación para acompañar tanto la fase de construcción como la posterior explotación de los inmuebles y favorecer la entrada de inversores institucionales a largo plazo: “La banca pública de promoción es la que puede superar esos fallos de mercado”.
Seguridad jurídica, suelo y financiación para ampliar la oferta
Durante el debate posterior, los participantes profundizaron en cuestiones como la generación de nuevo suelo disponible, la posibilidad de incorporar terrenos privados a los proyectos de vivienda asequible, la distribución de riesgos entre la Administración y los operadores, la duración de las concesiones y la compatibilidad de los distintos modelos con las exigencias regulatorias y presupuestarias.
La jornada puso de manifiesto que el impulso de la vivienda asequible requiere combinar instrumentos jurídicos, urbanísticos y financieros, así como reforzar la cooperación estable entre el sector público y el privado. Al cierre de la sesión, Alberto Dorrego agradeció la participación de los ponentes y avanzó la conveniencia de continuar profundizando en esta materia en futuros encuentros de la Sección, dada su especial relevancia para la sociedad y para la práctica jurídica.